固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目節(jié)能評(píng)估和審查制度（以下簡(jiǎn)稱“能評(píng)制度”）是我國(guó)節(jié)能管理制度體系的重要組成部分，是提高項(xiàng)目能源利用效率、從源頭上減少能源浪費(fèi)、控制碳排放的一項(xiàng)重要制度設(shè)計(jì)，在推動(dòng)綠色低碳發(fā)展中發(fā)揮著不可替代的作用。我國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家和碳排放大國(guó)，要實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)依然面臨著諸多挑戰(zhàn)。本文基于北國(guó)咨多年來(lái)從事節(jié)能審查相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)，旨在通過梳理能評(píng)制度的發(fā)展歷程與成效及其在“雙碳”戰(zhàn)略中的定位，探討分析如何通過制度創(chuàng)新和技術(shù)賦能進(jìn)一步釋放能評(píng)工作的政策紅利，助推“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。
一、發(fā)展歷程與成效
——法律基礎(chǔ)奠基（1986年）
節(jié)能審查制度的發(fā)展源起20世紀(jì)80年代，并隨著改革開放和能源管理體制改革逐步建立完善。1986年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《節(jié)約能源管理暫行條例》，從國(guó)家對(duì)能源實(shí)行開發(fā)和節(jié)約并重的方針出發(fā)，為實(shí)現(xiàn)合理利用能源、降低能源消耗，從各個(gè)方面和環(huán)節(jié)規(guī)定了節(jié)能的措施。我國(guó)首次在法律層面確立了節(jié)能評(píng)估的概念。
——配套法規(guī)細(xì)化（2006年—2010年）
2006年4月，《中華人民共和國(guó)節(jié)約能源法》修訂，明確將固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目節(jié)能評(píng)估和審查納入法律范疇，標(biāo)志著能評(píng)制度的法制化。2010年9月，國(guó)家發(fā)展改革委出臺(tái)《固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目節(jié)能評(píng)估和審查暫行辦法》（6號(hào)令），構(gòu)建了能評(píng)制度的基本框架和實(shí)施細(xì)則。
——制度完善與深化（2016至今）
2016年11月，國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布《固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目節(jié)能審查辦法》（44號(hào)令），對(duì)審查范圍、程序和權(quán)限等作出優(yōu)化完善，進(jìn)一步細(xì)化審查要求，強(qiáng)化了能評(píng)的約束力和可操作性。2017年5月，多部委聯(lián)合發(fā)布《全國(guó)投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)運(yùn)行管理暫行辦法》，能評(píng)審查逐步納入平臺(tái)管理，實(shí)現(xiàn)線上辦理，進(jìn)一步提高了審查效率和透明度。2023年3月，國(guó)家發(fā)展改革委修訂出臺(tái)《固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目節(jié)能審查辦法》（2號(hào)令），旨在適應(yīng)“雙碳”目標(biāo)新形勢(shì)，強(qiáng)化制度效力，優(yōu)化管理，更好地發(fā)揮能評(píng)對(duì)高質(zhì)量發(fā)展的支撐作用。2025年7月，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)發(fā)布《固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目節(jié)能審查和碳排放評(píng)價(jià)辦法》（31號(hào)令），建立能耗雙控向碳排放雙控全面轉(zhuǎn)型新機(jī)制，加強(qiáng)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目能源消費(fèi)和碳排放管理，將能評(píng)作為落實(shí)碳排放雙控工作的有力抓手，推動(dòng)能評(píng)制度與“雙碳”戰(zhàn)略深度融合。
經(jīng)過不斷地發(fā)展完善，我國(guó)已形成較為成熟的能評(píng)制度政策體系和管理框架，在提高能效、抑制不合理能源消費(fèi)等方面取得了顯著成效。當(dāng)前，能評(píng)制度已形成國(guó)家-省-市三級(jí)審查體系，覆蓋了工業(yè)、建筑、交通等能源消耗重點(diǎn)領(lǐng)域。對(duì)于完成國(guó)家“十四五”能源消費(fèi)總量和強(qiáng)度“雙控”目標(biāo)起到了至關(guān)重要的作用。
二、主要特點(diǎn)
一是強(qiáng)調(diào)準(zhǔn)入控制。能評(píng)制度通過設(shè)定嚴(yán)格的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和倒逼機(jī)制，有效促進(jìn)了能源利用效率提升和低碳技術(shù)推廣。在工業(yè)領(lǐng)域，能評(píng)通過設(shè)定行業(yè)能效標(biāo)桿值，推動(dòng)企業(yè)采用先進(jìn)工藝和設(shè)備。以鋼鐵行業(yè)為例，能評(píng)要求新建項(xiàng)目達(dá)到能效標(biāo)桿水平，促使企業(yè)廣泛應(yīng)用高溫高壓干熄焦、余熱余壓利用等節(jié)能技術(shù)，行業(yè)能效水平較2010年提高約15%。在建筑領(lǐng)域，能評(píng)將綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)納入審查要求，促進(jìn)被動(dòng)式超低能耗建筑、智能能源管理系統(tǒng)等先進(jìn)技術(shù)的規(guī)模化應(yīng)用，據(jù)測(cè)算可使建筑運(yùn)行能耗降低20%～30%。
二是強(qiáng)化正向激勵(lì)。能評(píng)制度通過建立能效領(lǐng)跑者制度，形成推動(dòng)重點(diǎn)行業(yè)能效水平整體提升的長(zhǎng)效機(jī)制。各地主管部門紛紛制訂支持實(shí)施能效領(lǐng)跑者行動(dòng)的政策措施，激勵(lì)企業(yè)開展技術(shù)創(chuàng)新。浙江省推動(dòng)創(chuàng)建“綠色工廠”標(biāo)桿，實(shí)現(xiàn)全省工業(yè)單位增加值能耗下降約19%；廣東省推廣“能效電廠”模式，整合分布式能源資源，提高系統(tǒng)能效。實(shí)踐表明，能評(píng)不僅是管控手段，更是技術(shù)創(chuàng)新的有力助推和政策引導(dǎo)的重要平臺(tái)。
三是突出技術(shù)引領(lǐng)。值得關(guān)注的是，能評(píng)制度在可再生能源和儲(chǔ)能技術(shù)推廣方面的作用日益凸顯。多地的能評(píng)政策要求新建項(xiàng)目配置一定比例的可再生能源，促進(jìn)了光伏建筑一體化、分散式風(fēng)電等技術(shù)的應(yīng)用。北京市通過能評(píng)推動(dòng)地源熱泵技術(shù)在建筑領(lǐng)域的應(yīng)用，累計(jì)實(shí)現(xiàn)可再生能源替代常規(guī)能源約150萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤。案例證明，能評(píng)制度能夠積極有效引導(dǎo)技術(shù)創(chuàng)新方向，加速低碳技術(shù)的應(yīng)用進(jìn)程。
三、面臨的新形勢(shì)新要求
一是需要更加注重碳排放控制。“雙碳”目標(biāo)下，國(guó)家將實(shí)行碳排放強(qiáng)度和總量“雙控”機(jī)制，節(jié)能審查工作需要從單純的能耗控制向全流程碳排放管理轉(zhuǎn)變，并構(gòu)建更加系統(tǒng)化的實(shí)施路徑。應(yīng)建立碳排放評(píng)價(jià)與能耗審查的協(xié)同機(jī)制，在能評(píng)中增加碳排放強(qiáng)度、碳減排措施等評(píng)價(jià)指標(biāo)，落實(shí)能耗與碳排放雙管控。例如，北京、山東等地已在能評(píng)中試點(diǎn)開展碳排放評(píng)估，要求新建項(xiàng)目提出明確的碳達(dá)峰路徑或碳排放控制措施。
二是需要更加注重對(duì)重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域的差異化管控。對(duì)鋼鐵、水泥等高耗能行業(yè)，應(yīng)實(shí)施更加嚴(yán)格的能效標(biāo)桿管理，動(dòng)態(tài)提高準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，應(yīng)建立能評(píng)與用能權(quán)、碳排放權(quán)交易的銜接機(jī)制，允許企業(yè)通過市場(chǎng)手段履行節(jié)能責(zé)任，提高政策靈活性。
三是需要更加注重對(duì)可再生能源和電氣化替代的引導(dǎo)。建議在能評(píng)中設(shè)置可再生能源占比最低要求，推動(dòng)新建項(xiàng)目?jī)?yōu)先使用清潔能源。例如，江蘇省規(guī)定工業(yè)項(xiàng)目可再生能源使用比例不低于15%，有效促進(jìn)了當(dāng)?shù)毓夥a(chǎn)業(yè)發(fā)展。此外，能評(píng)應(yīng)支持能源系統(tǒng)優(yōu)化，鼓勵(lì)區(qū)域綜合能源服務(wù)模式創(chuàng)新，提高整體能效水平。
四是需要更加注重?cái)?shù)字化賦能管理。建議加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一的能評(píng)管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目全生命周期能耗數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)和動(dòng)態(tài)評(píng)估。例如，深圳市建立的能評(píng)大數(shù)據(jù)平臺(tái)，已實(shí)現(xiàn)對(duì)全市重點(diǎn)用能單位的在線監(jiān)控，年節(jié)能率3%以上。智能化監(jiān)管模式可大幅提高能評(píng)的精準(zhǔn)性和效率。
四、優(yōu)化能評(píng)制度的幾點(diǎn)建議
一是強(qiáng)化法規(guī)保障。加快《中華人民共和國(guó)節(jié)約能源法》修訂進(jìn)度，明確將碳排放管控納入能評(píng)范疇，為制度創(chuàng)新提供法律依據(jù)。積極推動(dòng)節(jié)能審查辦法上升為行政法規(guī)，強(qiáng)化能評(píng)制度的法律約束力和執(zhí)行力度。完善系列配套實(shí)施細(xì)則，切實(shí)保障能評(píng)制度規(guī)范有效落實(shí)。
二是完善標(biāo)準(zhǔn)體系。建議制定分行業(yè)、分區(qū)域的差異化能效標(biāo)準(zhǔn)，建立與碳中和目標(biāo)相銜接的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。特別是要加快新興領(lǐng)域能評(píng)標(biāo)準(zhǔn)制定，如數(shù)據(jù)中心、5G基站等新型基礎(chǔ)設(shè)施的能耗評(píng)價(jià)方法。參考國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，引入全生命周期碳排放評(píng)價(jià)方法，提升能評(píng)的科學(xué)性。
三是加強(qiáng)協(xié)同聯(lián)動(dòng)。加強(qiáng)能評(píng)與環(huán)評(píng)、規(guī)劃許可等審批事項(xiàng)的銜接，推行“多評(píng)合一”改革，降低企業(yè)制度性成本。建立能評(píng)后評(píng)估制度，加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)際能效的跟蹤核查，保證節(jié)能降碳措施落實(shí)落地。可借鑒浙江省開展的能評(píng)“回頭看”，完善能評(píng)措施執(zhí)行情況跟蹤監(jiān)察機(jī)制，有效解決“重審批輕監(jiān)管”的問題。
四是引導(dǎo)公眾參與。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，公開透明的能評(píng)過程可顯著提高制度公信力和實(shí)施效果。建議加強(qiáng)專業(yè)化能評(píng)機(jī)構(gòu)和技術(shù)隊(duì)伍的培育，提高評(píng)估質(zhì)量。探索能評(píng)信息公開機(jī)制，引導(dǎo)公眾和社會(huì)組織參與監(jiān)督。
作者介紹
陳小玉
咨詢工程師（投資）
長(zhǎng)期專注固定資產(chǎn)投資咨詢領(lǐng)域，深度參與建筑、市政、環(huán)資、倉(cāng)儲(chǔ)等領(lǐng)域重大項(xiàng)目評(píng)估咨詢工作，多次獲得全國(guó)及北京市工程咨詢優(yōu)秀成果獎(jiǎng)。
周圓圓
高級(jí)工程師、咨詢工程師（投資）
注冊(cè)造價(jià)師
長(zhǎng)期專注節(jié)能、固定資產(chǎn)投資咨詢領(lǐng)域，深度參與節(jié)能報(bào)告編制、節(jié)能驗(yàn)收、建筑、市政等重大項(xiàng)目評(píng)估咨詢工作。
編輯：張 華
審核：劉 燦
